【內(nèi)容摘要】制度治黨是新時代中國共產(chǎn)黨在政黨治理上的創(chuàng)新探索，其本質(zhì)是特定歷史方位中黨的使命追求與治理場域的辯證聯(lián)結(jié)，其效能生成始終有賴于對黨的時代任務(wù)的回應(yīng)和區(qū)域治理環(huán)境的適配。西藏的制度治黨實踐，既遵循黨的建設(shè)普遍規(guī)律，又根植于“四件大事”的特殊命題。自治區(qū)成立六十年來，西藏制度治黨歷經(jīng)“奠基”“完善”和“深化”三個階段，形成與反分裂斗爭深度融合、民族工作協(xié)同推進(jìn)、農(nóng)牧區(qū)治理精準(zhǔn)契合、強(qiáng)邊固防協(xié)同發(fā)力的特色范式，實現(xiàn)與穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)、強(qiáng)邊的深度接駁，彰顯黨的制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的內(nèi)在邏輯。未來，需以精準(zhǔn)制度供給破解“統(tǒng)一規(guī)范與地方差異”的張力，以高效化執(zhí)行、常態(tài)化監(jiān)督、專業(yè)化人才支撐完善體系，用辯證智慧夯實西藏長治久安與高質(zhì)量發(fā)展的根基。

【關(guān)鍵詞】制度治黨；邊疆實踐及其啟示；自治區(qū)成立六十年；西藏

【作者簡介】包金運(yùn)，中共西藏自治區(qū)委員會黨校黨史黨建教研部副教授；張春梅，中共西藏自治區(qū)委員會黨校政法教研部講師。

【文章來源】《西藏發(fā)展論壇》2025年第5期。原文編發(fā)時略有刪節(jié)調(diào)整，注釋從略。

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習(xí)近平總書記指出，“黨的制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)各方面”，這一重要論述深刻闡明了制度治黨在黨的建設(shè)中的重要地位。作為馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨對制度建設(shè)有著清醒認(rèn)識。新時代制度治黨的創(chuàng)新實踐不僅釋放出管黨治黨的積極成效，而且在制度的系統(tǒng)性設(shè)計、制度構(gòu)造、制度執(zhí)行、與思想建黨融合等方面呈現(xiàn)出鮮明特征。正因如此，黨的二十屆三中全會明確提出要“深化黨的建設(shè)制度改革”。制度治黨是中國共產(chǎn)黨百年建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)和獨(dú)特制度優(yōu)勢，始終貫穿于黨的建設(shè)的百年歷程。在西藏自治區(qū)成立六十周年的歷史進(jìn)程中，制度治黨始終是確保黨在邊疆民族地區(qū)有效執(zhí)政、實現(xiàn)長治久安的關(guān)鍵所在。西藏作為我國重要的邊疆民族地區(qū)，其制度治黨既遵循黨的建設(shè)普遍規(guī)律，又緊密結(jié)合“穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)、強(qiáng)邊”的特殊使命，在不同歷史階段呈現(xiàn)出鮮明特征。在西藏，制度治黨，就是將黨的建設(shè)普遍規(guī)律與邊疆民族地區(qū)治理特殊語境深度融合的過程，是不斷探索通過制度建設(shè)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提升治理效能的過程。

一、自治區(qū)成立六十年來西藏制度治黨的探索與階段特征

制度治黨是新時代中國共產(chǎn)黨在政黨治理上的創(chuàng)新探索，它不僅表明中國共產(chǎn)黨在繼承優(yōu)良傳統(tǒng)基礎(chǔ)上的改革創(chuàng)新，而且展現(xiàn)立足實際提出管黨治黨策略的強(qiáng)大動能。在西藏，制度治黨實踐既遵循新時代黨的建設(shè)普遍規(guī)律，又根植于“穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)、強(qiáng)邊”的特殊命題。梳理自治區(qū)成立六十年來的西藏制度治黨歷程，是復(fù)盤民族地區(qū)黨建、把握其“歷史、實踐、價值”邏輯的關(guān)鍵。

（一）制度治黨的“奠基期”（1965—1978年）：建章立制與執(zhí)政根基初筑

1965年西藏自治區(qū)成立，開啟了黨在西藏以制度建設(shè)鞏固執(zhí)政根基的歷史進(jìn)程。此階段，西藏面臨政權(quán)初創(chuàng)、社會轉(zhuǎn)型、反分裂斗爭艱巨等考驗，制度治黨核心任務(wù)聚焦“構(gòu)建基本黨建制度框架，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)”，以制度剛性確立黨在西藏治理中的核心地位。從實踐語境看，自治區(qū)成立初期，社會結(jié)構(gòu)劇烈變動，農(nóng)牧區(qū)群眾對黨的認(rèn)知尚處啟蒙階段，境外分裂勢力干擾持續(xù)存在，“以制度將黨的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為邊疆治理效能”成為關(guān)鍵命題。地方黨組織將“建組織、定規(guī)矩、明責(zé)任”作為首要任務(wù)。在黨組織體系建設(shè)上，針對地域廣闊、人口分散、農(nóng)牧區(qū)占比高的特點，推進(jìn)基層黨支部在農(nóng)牧區(qū)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、寺廟周邊全覆蓋，制定專門針對基層黨組織建設(shè)的管理辦法，明確以鄉(xiāng)建黨支部、以村建黨小組，確保黨的組織觸角延伸至治理“神經(jīng)末梢”，既解決“黨在邊疆有沒有組織”的問題，更通過黨組織扎根傳遞政策主張，完成執(zhí)政基礎(chǔ)初步構(gòu)建。在黨員管理與干部選拔制度上，立足地區(qū)實際制定初步規(guī)范。針對本地民族干部占比低、經(jīng)驗不足的現(xiàn)實，出臺自治區(qū)民族干部培養(yǎng)選拔暫行規(guī)定等制度，明確“優(yōu)先選拔培養(yǎng)本地民族干部”原則，通過“師傅帶徒弟”“內(nèi)地掛職培訓(xùn)”等加速干部成長；針對黨員隊伍建設(shè)，制定出臺自治區(qū)黨員發(fā)展與管理辦法等重要黨內(nèi)制度，將“擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、反對分裂”作為首要政治標(biāo)準(zhǔn)，從源頭保障黨員隊伍純潔性與政治性。值得強(qiáng)調(diào)的是，此階段制度治黨始終與反分裂斗爭緊密結(jié)合，制定出臺培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案，將“堅決反對分裂、維護(hù)國家統(tǒng)一”納入黨員義務(wù)，使制度治黨成為邊疆民族地區(qū)穩(wěn)定的“安全閥”。

（二）制度治黨“完善期”（1978—2012年）：適應(yīng)改革與制度體系擴(kuò)容

1978年改革開放開啟，為西藏發(fā)展注入新動力，也使制度治黨面臨新命題。此階段，西藏治理環(huán)境從“政權(quán)鞏固為主”轉(zhuǎn)向“穩(wěn)定與發(fā)展并重”，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求與民族區(qū)域自治制度深化，對制度治黨提出“體系化、本地化、服務(wù)化”要求，核心任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖Y(jié)合改革開放與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，完善制度治黨體系”，實現(xiàn)制度規(guī)范與邊疆治理深度適配。改革開放初期，西藏面臨“發(fā)展經(jīng)濟(jì)與維護(hù)穩(wěn)定兼顧”“黨內(nèi)法規(guī)與民族區(qū)域自治制度銜接”的雙重挑戰(zhàn)。地方黨組織以“制度擴(kuò)容”為抓手，從三方面推進(jìn)實踐創(chuàng)新。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行上，針對黨風(fēng)廉政與監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)，制定自治區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)細(xì)化制度，創(chuàng)新“片區(qū)監(jiān)督責(zé)任制”，劃分監(jiān)督片區(qū)由紀(jì)檢干部定期駐點監(jiān)督；出臺自治區(qū)關(guān)于《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的實施辦法，將“反分裂監(jiān)督”納入監(jiān)管范疇，形成廉政監(jiān)督與穩(wěn)定監(jiān)督結(jié)合的雙重體系，提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行針對性。在制度銜接上，重點推動黨建制度與民族區(qū)域自治制度融合，將黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入“依法治藏”進(jìn)程。1984年《民族區(qū)域自治法》頒布后，西藏制定出臺自治區(qū)貫徹落實《民族區(qū)域自治法》的黨建保障制度，明確“黨組織在民族區(qū)域自治中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，規(guī)定各級人大、政府黨組織須貫徹黨的決策，地方性法規(guī)制定先經(jīng)黨組織討論，實現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“民族區(qū)域自治”制度統(tǒng)一。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，基層黨組織服務(wù)功能凸顯。針對農(nóng)牧區(qū)脫貧需求，創(chuàng)新“黨建+脫貧”模式，出臺農(nóng)牧區(qū)黨建與脫貧攻堅結(jié)合的政策，明確基層黨支部“組織引領(lǐng)、資源整合、技術(shù)指導(dǎo)”職責(zé)，建立“黨員幫扶結(jié)對制度”并納入考核，推動黨支部與合作社、企業(yè)建“黨建聯(lián)盟”整合資源，帶動農(nóng)牧民增收。此階段，制度治黨從“框架構(gòu)建”轉(zhuǎn)向“體系化發(fā)展”，通過制度擴(kuò)容與創(chuàng)新，實現(xiàn)“黨內(nèi)法規(guī)本地化、制度實踐服務(wù)化、治理目標(biāo)協(xié)同化”。

（三）制度治黨“深化期”（2012年至今）：全面從嚴(yán)治黨與特色制度創(chuàng)新

黨的十八大以來，“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略部署為西藏地區(qū)制度治黨指明方向。此階段，西藏社會治理面臨“反分裂斗爭更復(fù)雜、高質(zhì)量發(fā)展要求更迫切、黨建標(biāo)準(zhǔn)更高”等新挑戰(zhàn)，制度治黨核心任務(wù)升級為“以新時代黨的建設(shè)總要求為指引，推動制度治黨向‘精準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、效能化’升級”，通過特色制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)化制度優(yōu)勢。新時代西藏制度治黨以“全面從嚴(yán)治黨”為主線，突出“精準(zhǔn)性”“系統(tǒng)性”“效能化”。在落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任上，制定自治區(qū)落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任實施細(xì)則等制度，將“兩個責(zé)任”細(xì)化為“邊疆特色責(zé)任清單”。主體責(zé)任中增設(shè)“反分裂斗爭領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，要求各級黨委定期研究反分裂工作并納入考核；監(jiān)督責(zé)任中創(chuàng)新“提級監(jiān)督”制度，由地市級紀(jì)委直接監(jiān)督邊境縣、重點寺廟周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織，破解基層監(jiān)督難題，實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨普遍性要求與地區(qū)反分裂斗爭特殊性需求結(jié)合。在反分裂與黨建融合的制度創(chuàng)新上，聚焦“意識形態(tài)安全”構(gòu)建黨員意識形態(tài)教育常態(tài)化體系，出臺自治區(qū)黨員意識形態(tài)教育制度，將“馬克思主義‘五觀’”教育作為核心內(nèi)容，分領(lǐng)域分層級制定方案。針對邊境黨員開設(shè)“戍邊課堂”，結(jié)合防控實踐開展“護(hù)邊守土與黨性修養(yǎng)”教育，組織參與邊境巡邏；針對寺廟管理領(lǐng)域黨員，實施政策宣講與實踐引導(dǎo)雙軌教育，引導(dǎo)認(rèn)清分裂勢力本質(zhì)；針對青年黨員，運(yùn)用線上、線下結(jié)合模式，依托“西藏黨建”APP，舉辦主題辯論賽。同時，建立黨員意識形態(tài)“言行負(fù)面清單”，明確10類禁止行為，對違者“一票否決”并專項整頓，筑牢思想防線。

二、西藏制度治黨的“民族地區(qū)特色實踐”及其經(jīng)驗啟示

在現(xiàn)代政黨治理中，制度治黨并不是一個新話題。特別是進(jìn)入新時代以來，西藏作為邊疆民族地區(qū)制度治黨的典型場域，其制度治黨實踐始終以“問題導(dǎo)向”回應(yīng)邊疆治理特殊需求，以“特色創(chuàng)新”破解治理難題。以下內(nèi)容聚焦西藏區(qū)別于其他地區(qū)的制度治黨實踐形態(tài)，系統(tǒng)梳理六十年來的成就及經(jīng)驗，通過“成效、啟示”的對應(yīng)分析，凸顯制度治黨在邊疆民族地區(qū)的典型特質(zhì)。

（一）西藏制度治黨的“民族地區(qū)特色實踐”

1.“制度治黨與反分裂斗爭深度融合”：筑牢穩(wěn)定根基

反分裂斗爭是維護(hù)西藏穩(wěn)定的首要任務(wù)，也是制度治黨的核心政治導(dǎo)向。西藏各級黨組織立足“邊疆穩(wěn)則國家安”的政治邏輯，將反分裂斗爭與邊境地區(qū)穩(wěn)定防控結(jié)合，構(gòu)建起“承諾、監(jiān)督、守邊”治理體系。其一，依據(jù)自治區(qū)關(guān)于黨員反分裂斗爭行為規(guī)范的制度，建立黨員反分裂斗爭“政治承諾與守邊承諾”的雙承諾制度，邊境縣黨員簽訂黨員守邊護(hù)邊承諾書，明確“不參與分裂活動、不擅自離開守邊崗位”的剛性條款，將政治忠誠與守邊責(zé)任轉(zhuǎn)化為可量化的制度約束。其二，由自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委牽頭，出臺關(guān)于加強(qiáng)邊境地區(qū)意識形態(tài)領(lǐng)域黨內(nèi)監(jiān)督的制度性文件，將黨員在邊境巡邊、跨境交往、網(wǎng)絡(luò)空間中的意識形態(tài)表現(xiàn)等納入監(jiān)督清單，實現(xiàn)“八小時內(nèi)履職與八小時外守邊”的全時段監(jiān)督。其三，完善邊境黨組織應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，明確突發(fā)事件中基層黨組織的指揮權(quán)限與黨員動員協(xié)作程序。如日喀則市亞東縣推行“黨員反分裂與守邊責(zé)任清單”制度，將全縣黨員劃分為400多個責(zé)任區(qū)與守邊網(wǎng)格，2024年，當(dāng)?shù)厣婕胺至衙珙^性問題同比下降42%，邊境線巡邊覆蓋率達(dá)100%，實現(xiàn)“穩(wěn)定與強(qiáng)邊”的協(xié)同防控。

2.“制度治黨與民族工作協(xié)同推進(jìn)”：激活發(fā)展動能

民族工作是推動西藏發(fā)展的基礎(chǔ)性工程，西藏各級黨組織通過制度創(chuàng)新破解“民族差異與制度統(tǒng)一”的治理張力，以黨建引領(lǐng)地區(qū)發(fā)展效能提升。一是依據(jù)自治區(qū)“十四五”關(guān)于干部隊伍建設(shè)的規(guī)定，構(gòu)建“雙語干部與產(chǎn)業(yè)人才”雙培養(yǎng)長效機(jī)制，明確“每個縣（區(qū)）儲備若干雙語干部、若干產(chǎn)業(yè)發(fā)展骨干”的量化指標(biāo)，雙語干部不僅承擔(dān)政策翻譯落地職責(zé)，更牽頭推動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展（如藏藥材種植、高原旅游）。二是在《黨員行為規(guī)范手冊》基礎(chǔ)上，制定黨員服務(wù)地區(qū)發(fā)展行為指引，明確黨員在民族節(jié)慶中宣傳發(fā)展政策、在矛盾調(diào)解中推動產(chǎn)業(yè)協(xié)作的職責(zé)，如那曲市聶榮縣黨員在賽馬節(jié)期間開展“產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)帳篷”活動，2024年帶動當(dāng)?shù)?00余戶農(nóng)牧民加入養(yǎng)殖合作社。三是將“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建+發(fā)展成效”指標(biāo)納入黨組織年度考核，民族團(tuán)結(jié)權(quán)重不低于20%，發(fā)展成效（如農(nóng)牧民增收、產(chǎn)業(yè)增速）權(quán)重不低于30%，截至2024年，西藏累計創(chuàng)建各級民族團(tuán)結(jié)模范單位1691個，其中，實現(xiàn)所在區(qū)域農(nóng)牧民人均收入增速高于全區(qū)。

3.“制度治黨與農(nóng)牧區(qū)基層治理精準(zhǔn)適配”：統(tǒng)籌發(fā)展與生態(tài)

西藏農(nóng)牧區(qū)是發(fā)展的主陣地、生態(tài)的核心區(qū)，西藏各級黨組織通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)“發(fā)展與生態(tài)”的協(xié)同治理，破解“組織覆蓋與治理效能”“經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)保護(hù)”雙重難題。其一，依據(jù)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)基層黨組織建設(shè)的規(guī)定，推行農(nóng)牧區(qū)黨支部“第一書記+生態(tài)指導(dǎo)員”的雙職責(zé)制度，2015—2024年累計選派的1.8萬名第一書記，80%兼任村級生態(tài)指導(dǎo)員，牽頭落實草原禁牧、退牧還草政策，同時推動98%的貧困村成立黨組織領(lǐng)辦合作社（如青稞加工、生態(tài)旅游合作社等），帶動農(nóng)牧民人均純收入年均增長12.1%，實現(xiàn)“發(fā)展增收與生態(tài)保護(hù)”的同步。其二，建立“黨員結(jié)對幫扶+生態(tài)管護(hù)”的雙責(zé)任制度，要求每名農(nóng)牧區(qū)黨員既聯(lián)系3戶農(nóng)牧民解決住房、就業(yè)等問題，又承擔(dān)1000畝草原或林地的生態(tài)管護(hù)職責(zé)，如那曲市安多縣推行“黨員結(jié)對認(rèn)親+生態(tài)巡護(hù)”模式，2024年幫助農(nóng)牧民化解矛盾2.3萬件，同時完成草原巡護(hù)120萬公里，發(fā)現(xiàn)并整改生態(tài)隱患480余處，農(nóng)牧民對黨組織的訴求響應(yīng)滿意度達(dá)96.7%。其三，制定出臺“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中基層黨組織生態(tài)權(quán)責(zé)”制度，在原有18項權(quán)責(zé)基礎(chǔ)上新增“生態(tài)紅線守護(hù)、污染防治監(jiān)督”等內(nèi)容，如山南市浪卡子縣將“草原植被覆蓋率、野生動物保護(hù)成效”納入村黨組織考核指標(biāo)，推動當(dāng)?shù)夭菰脖桓采w率2024年提升至94.7%以上，形成“生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)興、百姓富”的良性循環(huán)。

4.“制度治黨與強(qiáng)邊固防協(xié)同發(fā)力”：夯實守邊責(zé)任

強(qiáng)邊固防是新時代黨的治藏方略的重要使命之一，西藏各級黨組織通過制度創(chuàng)新構(gòu)建“黨組織領(lǐng)邊、黨員守邊”的強(qiáng)邊體系，將制度治黨成效轉(zhuǎn)化為強(qiáng)邊固防實效。一是推行“邊境村黨組織建在邊境線”制度，依據(jù)自治區(qū)邊境地區(qū)基層黨組織建設(shè)行動計劃等文件規(guī)定，在全區(qū)624個邊境小康村實現(xiàn)“一村一支部”，并明確黨組織“守邊、護(hù)邊、興邊”職責(zé)，如阿里地區(qū)札達(dá)縣邊境村黨組織，牽頭組建“黨員守邊隊”，實行“每日巡邊、每周排查、每月匯報”制度，2024年累計巡邊里程達(dá)18萬公里，排查邊境隱患近百處。二是建立“黨員守邊責(zé)任區(qū)+強(qiáng)邊項目攻堅”制度，邊境地區(qū)黨員每人劃分1-2公里守邊責(zé)任區(qū)，同時參與邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如邊境公路、通訊基站），2022—2024年，邊境地區(qū)黨員牽頭或參與強(qiáng)邊項目210個，推動邊境地區(qū)通鄉(xiāng)油路覆蓋率達(dá)100%，邊境村“水電路網(wǎng)”實現(xiàn)全覆蓋。三是完善邊民黨員培養(yǎng)與守邊隊伍建設(shè)銜接制度，優(yōu)先在邊民中發(fā)展黨員，組建“黨員+邊民”的守邊隊伍，形成“黨組織引領(lǐng)、黨員帶頭、邊民參與”的強(qiáng)邊格局，不斷增強(qiáng)邊境地區(qū)群眾守邊積極性。

（二）西藏六十年制度治黨的成就及其啟示

1.從“被動防控”到“主動治理”，邊疆穩(wěn)定屏障全面筑牢

西藏各級黨組織依托反分裂與宗教規(guī)范的制度實踐，實現(xiàn)穩(wěn)定治理從“應(yīng)急應(yīng)對”到“常態(tài)長效”轉(zhuǎn)變。2014—2024年全區(qū)未發(fā)生重大事件，邊境地區(qū)涉及分裂苗頭性問題年均下降18%；宗教領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“依法管理、積極引導(dǎo)”，宗教活動場所規(guī)范化管理率達(dá)100%；社會矛盾化解機(jī)制不斷完善，2024年西藏信訪總量同比下降31%，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范單位覆蓋全區(qū)90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“中華民族共同體意識”在制度實踐中深度扎根，邊疆穩(wěn)定的系統(tǒng)性、整體性顯著提升。這充分證明，只有始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將制度建設(shè)貫穿于反分裂斗爭、宗教事務(wù)管理和社會治理全過程，以法治思維和法治方式筑牢安全穩(wěn)定根基、凝聚民族團(tuán)結(jié)力量，才能持續(xù)鞏固邊疆良好局面，為地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和群眾幸福生活提供保障。

2.從“基礎(chǔ)薄弱”到“提質(zhì)增效”，民族地區(qū)發(fā)展水平顯著躍升

通過民族干部培養(yǎng)、農(nóng)牧區(qū)治理等制度創(chuàng)新，西藏破解發(fā)展瓶頸，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展。2024年西藏GDP達(dá)2764.94億元，較1965年增長155倍，其中西藏各級黨組織領(lǐng)辦的農(nóng)牧區(qū)合作社貢獻(xiàn)產(chǎn)值占全區(qū)農(nóng)牧業(yè)總產(chǎn)值的68%；城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)縮小，農(nóng)牧民人均純收入年均增長12.1%，高于全國平均水平3.2個百分點；基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，全區(qū)公路通車?yán)锍踢_(dá)12.49萬公里，較1965年增長28倍，制度治黨為發(fā)展提供的組織保障與人才支撐作用全面凸顯。這深刻啟示，民族地區(qū)的跨越式發(fā)展離不開黨的制度創(chuàng)新引領(lǐng)，唯有立足地區(qū)實際，以建強(qiáng)基層黨組織為核心，通過培育本土人才、創(chuàng)新農(nóng)牧區(qū)治理模式等舉措破解發(fā)展難題，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推動經(jīng)濟(jì)增長、改善民生福祉、完善基礎(chǔ)設(shè)施的強(qiáng)大動能，才能走出一條符合民族地區(qū)特色、惠及各族群眾的高質(zhì)量發(fā)展之路。

3.從“被動保護(hù)”到“主動守護(hù)”，高原生態(tài)安全底線持續(xù)夯實

將生態(tài)保護(hù)嵌入制度治黨實踐，西藏構(gòu)建起“黨組織引領(lǐng)、黨員帶頭、群眾參與”的生態(tài)治理體系。截至2024年，全區(qū)森林覆蓋率從1965年的5.8%提升至12.31%，草原植被覆蓋率穩(wěn)定在60%，生態(tài)保護(hù)紅線面積達(dá)60.8萬平方公里，占全區(qū)國土面積的49.5%；農(nóng)牧區(qū)黨員生態(tài)管護(hù)崗覆蓋所有行政村，累計完成草原巡護(hù)、森林防火等任務(wù)1800萬人次，推動西藏成為全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量最好的地區(qū)之一，實現(xiàn)“生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的協(xié)同共贏。這啟示，民族地區(qū)的生態(tài)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于將生態(tài)理念深度融入制度治黨實踐，通過構(gòu)建“黨組織引領(lǐng)、黨員帶頭、群眾參與”體系，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實際成效，才能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)同，守護(hù)好民族地區(qū)的綠水青山。

4.從“基礎(chǔ)薄弱”到“固防有力”，邊境地區(qū)治理效能全面提升

通過強(qiáng)邊固防的制度創(chuàng)新，西藏邊境地區(qū)實現(xiàn)“守邊、護(hù)邊、興邊”的有機(jī)統(tǒng)一。邊境村黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)率達(dá)100%，建成標(biāo)準(zhǔn)化黨員守邊哨所56個、黨員守邊責(zé)任區(qū)420個，守邊隊伍規(guī)模不斷壯大；邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善，通鄉(xiāng)油路、4G網(wǎng)絡(luò)、安全飲水實現(xiàn)全覆蓋，邊民人均收入較上年增長8.2%；黨建與強(qiáng)邊結(jié)合模式帶動邊民守邊積極性大幅提升，2024年邊境地區(qū)群眾主動參與巡邊、護(hù)邊達(dá)32萬人次，形成“邊境線有人守、邊民生計有保障、邊疆安全有支撐”的強(qiáng)邊新格局。這充分表明，邊疆地區(qū)的“守邊、護(hù)邊、興邊”有機(jī)統(tǒng)一，根本在于以制度創(chuàng)新強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，通過建強(qiáng)邊境基層黨組織、完善守邊責(zé)任體系、改善邊境民生基礎(chǔ)，把組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為邊民主動參與的行動自覺，才能構(gòu)建起“守得住、過得好、固得牢”的邊境安全治理新格局。

三、新時代西藏提升制度治黨水平的優(yōu)化路徑

從黨的建設(shè)普遍規(guī)律與邊疆民族地區(qū)特殊治理語境的辯證統(tǒng)一出發(fā)，新時代西藏制度治黨需以“制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為邊疆治理效能”為核心，立足“系統(tǒng)治理理論”“精準(zhǔn)治理理論”與“協(xié)同治理理論”，圍繞“精準(zhǔn)化供給、高效化執(zhí)行、深度化融合、常態(tài)化監(jiān)督、專業(yè)化支撐”的五個維度，建構(gòu)適配邊疆治理現(xiàn)代化的制度治黨優(yōu)化體系，推動制度治黨從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”躍升，為西藏長治久安與高質(zhì)量發(fā)展夯實制度根基。

（一）強(qiáng)化制度供給的“精準(zhǔn)性”：立足西藏實際完善制度體系

科學(xué)化是制度建設(shè)的內(nèi)在要求。制度愈健全，組織也就愈健全，在一定條件下，制度是組織的保護(hù)力量；更為重要的是，制度的健全將給組織帶來生機(jī)與活力。為此，需以“國家制度與邊疆地方治理的耦合”為理論遵循，立足西藏廣域性、邊境地區(qū)特殊性以及“四件大事”的議題，構(gòu)建“全領(lǐng)域覆蓋、全訴求響應(yīng)”的制度供給體系，實現(xiàn)國家制度框架與邊疆治理需求的精準(zhǔn)對接。一方面，完善“自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)”四級聯(lián)動的制度需求調(diào)研機(jī)制，由區(qū)黨委組織部牽頭，每季度聯(lián)合基層組織通過雙語入戶訪談、代表座談會、線上問卷等形式，收集形成“西藏基層黨建制度需求清單”。如邊境村“黨組織活動與巡邊任務(wù)沖突”等問題，修訂基層黨組織活動規(guī)范，允許通過“巡邊間隙微黨課”“線上組織生活”實現(xiàn)制度剛性與基層彈性平衡，并建立需求反饋閉環(huán)，每年公示響應(yīng)情況；另一方面，聚焦“四件大事”新領(lǐng)域加快制度補(bǔ)位。如制定《黨員網(wǎng)絡(luò)行為規(guī)范》等制度規(guī)范，明確黨員社交平臺行為紅線及風(fēng)險監(jiān)測機(jī)制，出臺《高海拔地區(qū)干部健康保障與激勵條例》等相關(guān)制度，區(qū)分海拔梯度落實療養(yǎng)、醫(yī)療補(bǔ)貼及晉升傾斜政策，完善《自治區(qū)鄉(xiāng)村振興中基層黨組織權(quán)責(zé)清單》，細(xì)化黨組織在特色產(chǎn)業(yè)中的權(quán)責(zé)，精準(zhǔn)回應(yīng)反分裂、鄉(xiāng)村治理等命題。

（二）提升制度執(zhí)行的“效能感”：構(gòu)建全鏈條執(zhí)行保障機(jī)制

針對西藏基層黨組織在制度執(zhí)行中的“能力短板”與“動力不足”等現(xiàn)實性問題，需從“認(rèn)知賦能”與“動力傳導(dǎo)”的雙重維度，構(gòu)建統(tǒng)一的制度執(zhí)行保障體系，確保制度落地不偏離、不走樣。一方面，強(qiáng)化藏漢雙語培訓(xùn)，掃清制度理解層面的障礙，由自治區(qū)黨委黨校等單位牽頭，聯(lián)合高校編寫涵蓋黨內(nèi)法規(guī)的《黨內(nèi)法規(guī)漢藏雙語解讀手冊》，采用“案例+圖表”簡化解讀，并構(gòu)建分層分類培訓(xùn)體系，確保農(nóng)牧區(qū)黨支部書記、邊境地區(qū)干部培訓(xùn)覆蓋率達(dá)到100%，聚焦制度實操要點開展教學(xué)（如結(jié)合邊境縣案例講解《黨員反分裂斗爭行為規(guī)范》中“守邊”責(zé)任落實），配套雙語閉卷考核與“智慧黨建”平臺雙語法規(guī)庫，保障制度理解無偏差；另一方面，完善考核激勵機(jī)制，倒逼制度落實落地，將制度執(zhí)行效果納入硬指標(biāo)，在基層黨組織書記述職評議中權(quán)重提至30%，并要求相關(guān)案例和數(shù)據(jù)支撐，在干部選拔中優(yōu)先考察連續(xù)3年考核優(yōu)秀者，對執(zhí)行不力者實施評優(yōu)取消、約談問責(zé)，同時由區(qū)財政每年撥付專項資金設(shè)立制度執(zhí)行獎勵基金，對成效顯著的給予一定經(jīng)費(fèi)獎勵，形成“培訓(xùn)強(qiáng)能力、考核促執(zhí)行”的機(jī)制聯(lián)動。

（三）深化“特色融合”：推動制度治黨與邊疆民族地區(qū)治理協(xié)同升級

政黨發(fā)展規(guī)律的一個重要內(nèi)容就是要根據(jù)不斷變化的時空環(huán)境，對關(guān)乎政黨成長發(fā)展的制度進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，消除外部制約因素，實現(xiàn)其生命力的可持續(xù)和可持久。緊扣新時代西藏“穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)、強(qiáng)邊”的特殊使命，以“協(xié)同治理理論”為指引，推動制度治黨與邊疆核心治理議題的深度嵌合，實現(xiàn)“政治安全”與“發(fā)展賦能”的雙輪驅(qū)動。這正是黨的建設(shè)普遍規(guī)律在邊疆治理語境中的具體演繹。一方面，升級“反分裂斗爭+黨建”制度筑牢防線，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)分裂活動、跨境滲透新態(tài)勢，修訂自治區(qū)黨員反分裂教育管理制度體系，將反分裂教育納入黨員必修課，采用“愛國主義教育基地參觀、分裂案例剖析、處置情景模擬”的模式強(qiáng)化教育實效，同步建立黨員反分裂斗爭“雙報告”制度（普通黨員月報履職、邊境黨員額外報告風(fēng)險線索的機(jī)制），并優(yōu)化考核指標(biāo)（邊境黨組織反分裂成效權(quán)重不低于40%，與星級評定直接掛鉤）；另一方面，優(yōu)化“民族工作+黨建”制度激活動能，實施民族干部“雛雁、骨干、領(lǐng)軍”三級培養(yǎng)計劃（每年選派若干年輕干部赴內(nèi)地掛職鍛煉、培訓(xùn)若干縣級骨干、若干廳級干部赴中央機(jī)關(guān)跟班），同時探索“民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建與黨組織星級評定掛鉤”機(jī)制（如五星級需為國家級示范單位、四星級需達(dá)自治區(qū)級標(biāo)準(zhǔn)），并將創(chuàng)建成效納入黨員積分管理（活動參與可兌換物資），推動形成“安全筑基、發(fā)展提效”的協(xié)同治理新格局。

（四）健全監(jiān)督的“常態(tài)化”：構(gòu)建覆蓋基層的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

針對西藏農(nóng)牧區(qū)偏遠(yuǎn)、邊境地區(qū)分散等鮮明特點，構(gòu)建“線下全域覆蓋+線上實時穿透”的常態(tài)化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，破解“邊疆監(jiān)督末梢薄弱”的實踐難題，這是確保制度治黨不懸空的關(guān)鍵保障。一方面，聚焦偏遠(yuǎn)地區(qū)監(jiān)督空白或弱化現(xiàn)象，強(qiáng)化基層力量，為海拔3500米以上、距縣城50公里以上的黨支部配齊專職紀(jì)檢委員（優(yōu)先選拔懂雙語的本地干部），建立市縣紀(jì)委監(jiān)委年度若干次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制（含制度監(jiān)督要點、雙語文書撰寫），并為其配備“監(jiān)督工作包”、設(shè)立每個支部每年一定專項監(jiān)督經(jīng)費(fèi)，保障監(jiān)督落地；另一方面，依托“智慧黨建”平臺深化數(shù)字化監(jiān)督，開發(fā)“制度執(zhí)行動態(tài)監(jiān)測模塊”（探索電子政務(wù)，搭建系統(tǒng)實時預(yù)警系統(tǒng)），開通雙語線上舉報通道（72小時內(nèi)受理反饋），推行偏遠(yuǎn)地區(qū)黨支部書記“線上述職評議”（全程錄像存檔、在線評議），形成“線下無死角、線上全時段”的監(jiān)督格局。

（五）夯實“人才支撐”：打造適應(yīng)西藏制度治黨的干部隊伍

以“人力資本理論”為指導(dǎo)，立足西藏制度治黨對專業(yè)化人才的需求，構(gòu)建“本土培育與外部賦能”雙輪驅(qū)動的人才支撐體系，解決“邊疆黨建人才短缺”與“治理能力不足”的現(xiàn)實問題，為制度治黨提供可持續(xù)的人力資本保障。一方面，依托自治區(qū)“十四五”人才發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)制度安排，建立“西藏黨建人才庫”，明確入庫標(biāo)準(zhǔn)（擁有一定基層黨建經(jīng)驗、熟悉法規(guī)與民族政策、掌握雙語），分類選拔“法規(guī)解讀類”“制度設(shè)計類”“基層治理類”人才，通過“黨校培訓(xùn)+實踐歷練”（制度設(shè)計有關(guān)人才直接參與法規(guī)修訂、治理人才赴基層鍛煉）提升能力，并建立統(tǒng)籌調(diào)配機(jī)制；另一方面，完善內(nèi)地與西藏干部雙向交流機(jī)制，每年選派若干西藏干部赴川青甘等省份掛職（學(xué)智慧黨建、基層監(jiān)督經(jīng)驗）、接收若干內(nèi)地干部來藏幫帶，每半年舉辦專業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)驗交流會促進(jìn)案例互鑒，同時，設(shè)立專門基金，形成“本土人才筑基、外部經(jīng)驗提質(zhì)”的隊伍建設(shè)格局。此外，還需要通過科學(xué)合理的制度設(shè)計將綜合素養(yǎng)高、業(yè)績能力突出的干部選拔出來。同時，通過容錯激勵機(jī)制給那些干事創(chuàng)業(yè)者撐腰鼓勁，激發(fā)其擔(dān)當(dāng)作為。