【作者簡介】邊巴拉姆，西藏自治區(qū)社會科學(xué)院鑄牢中華民族共同體意識研究中心研究員、西藏大學(xué)民族學(xué)博士生導(dǎo)師。

【摘要】在習(xí)近平法治思想與加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作重要思想引領(lǐng)下，法治認(rèn)同是民族認(rèn)同的最高認(rèn)同理念深入人心。我國立法體系以《憲法》為核心，通過中央與地方立法的協(xié)同，為鑄牢中華民族共同體意識奠定了根本法治保障。西藏自治區(qū)60年立法實踐，是國家立法體系的重要組成部分，涵蓋民族自治立法與一般地方立法，始終圍繞維護(hù)國家統(tǒng)一、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、推動共同發(fā)展的核心目標(biāo)，構(gòu)建起與中華民族共同體建設(shè)相契合的法治框架。在立法實踐中，西藏自治區(qū)制定《關(guān)于維護(hù)祖國統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、反對分裂活動的決議》《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》等法規(guī)，以法治手段旗幟鮮明地反對分裂，強(qiáng)化各民族對國家統(tǒng)一的認(rèn)同；通過《西藏自治區(qū)學(xué)習(xí)、使用和發(fā)展藏語文的規(guī)定》《西藏自治區(qū)布達(dá)拉宮保護(hù)辦法》等，保障少數(shù)民族文化權(quán)益，推動各民族優(yōu)秀文化交融共生；圍繞資源開發(fā)、區(qū)域協(xié)作等加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，推動西藏與全國同步發(fā)展，夯實共同體的物質(zhì)基礎(chǔ)；立足國家生態(tài)安全屏障定位推進(jìn)生態(tài)保護(hù)立法，體現(xiàn)各民族共同守護(hù)美麗家園的責(zé)任。這些立法既落實民族區(qū)域自治制度，又確保國家法制統(tǒng)一，將“五個認(rèn)同”融入法治實踐，通過規(guī)范權(quán)利義務(wù)、調(diào)整社會關(guān)系，鑄牢中華民族共同體意識。盡管西藏立法在數(shù)量與質(zhì)量上仍有提升空間，但60年的實踐充分證明：地方立法通過維護(hù)國家主權(quán)、保障民族權(quán)益、促進(jìn)共同繁榮，已成為鑄牢中華民族共同體意識的重要法治載體。未來，需進(jìn)一步完善立法工作，緊密圍繞各民族交往交流交融，發(fā)揮法治實踐的服務(wù)作用，不斷鞏固中華民族共同體的法治根基，以法治力量推動西藏地區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，助力中華民族偉大復(fù)興。

【關(guān)鍵詞】鑄牢中華民族共同體意識；西藏自治區(qū)立法實踐；少數(shù)民族合法權(quán)益

一、引?言

2017年，黨的十九大把“鑄牢中華民族共同體意識”寫入新修改的《黨章》，作為黨帶領(lǐng)全國各族人民實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的思想引領(lǐng)。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，在憲法序言中增加了“中華民族偉大復(fù)興”的內(nèi)容，“中華民族”一詞首次寫入國家根本法，這為鑄牢中華民族共同體意識提供了憲法依據(jù)，從根本法的高度為鑄牢中華民族共同體意識的法治化奠定了基礎(chǔ)。2021年，第五次中央民族工作會議上確定了以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推進(jìn)新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、重點任務(wù)以及政策舉措?！秶胰藱?quán)行動計劃（2021—2025年）》提出，“堅持和完善民族區(qū)域自治制度，鑄牢中華民族共同體意識，支持民族地區(qū)加快發(fā)展，保障各少數(shù)民族的合法權(quán)益”?！叭尕瀼芈鋵嵜褡鍏^(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，確保各族公民在法律面前人人平等，反對一切形式的民族歧視。”??由此，黨在帶領(lǐng)全國各族人民實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的進(jìn)程中，提出并踐行了鑄牢中華民族共同體意識這一具有前瞻性的民族理論。

在中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局與世界百年未有之大變局交織的歷史節(jié)點，國際敵對反華勢力始終將西藏文化獨特性作為滲透分化的戰(zhàn)略楔點。其核心策略是刻意放大并利用文化差異，建構(gòu)認(rèn)同隔閡，進(jìn)而滲透操控國內(nèi)部分受狹隘民族主義與分裂主義蠱惑的群體。此類行徑不僅意在顛覆西藏地區(qū)和諧穩(wěn)定的根基，更深層目標(biāo)是破壞國家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)，本質(zhì)上構(gòu)成對國家安全的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對中華民族偉大復(fù)興中國夢的實現(xiàn)形成重大現(xiàn)實威脅，阻礙中國歷史發(fā)展進(jìn)程的縱深推進(jìn)。中央第六次、第七次西藏工作座談會提出“只有樹立對法律的信仰，各族群眾自覺按法律辦事，民族團(tuán)結(jié)才有保障，民族關(guān)系才會牢固”??，明確了“依法治藏”的主要目標(biāo)。習(xí)近平總書記指出：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚人民群眾的力量”??。鑄牢中華民族共同體意識是實現(xiàn)依法治藏目標(biāo)、踐行全面依法治國的應(yīng)有之義。因此，在依法治藏的過程中必須重視法治和厲行法治，“善于運用法治思維和法治方式”??保障認(rèn)同與團(tuán)結(jié)，進(jìn)而在西藏地方鑄牢中華民族共同體意識。而立法作為法治的源頭和基石，對在鑄牢中華民族共同體意識領(lǐng)域充分發(fā)揮“法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用”??具有重要意義。

民族區(qū)域自治制度作為我國解決民族問題的基本政治制度，具有鮮明的中國特色。該制度于1954年首度載入《中華人民共和國憲法》（根本法），并在歷次憲法修改進(jìn)程中始終予以保留。民族區(qū)域自治制度的核心，在于通過合理配置立法權(quán)，實現(xiàn)國家法制統(tǒng)一與民族地區(qū)自主發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。西藏自治區(qū)自1965年成立以來，始終堅守這一制度內(nèi)核，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》等法律法規(guī)，結(jié)合自身特殊的歷史、文化、地理環(huán)境，開展了一系列富有成效的立法實踐。在鑄牢中華民族共同體意識的時代命題下，系統(tǒng)回顧西藏自治區(qū)60年的立法歷程，深入剖析其立法成就與經(jīng)驗，對進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治立法制度、推進(jìn)依法治藏、夯實鑄牢中華民族共同體意識的法治基石，具有至關(guān)重要的理論與現(xiàn)實意義。

二、西藏自治區(qū)立法實踐的歷史演進(jìn)與制度基礎(chǔ)

“中華民族”是“一個歷史形成、多元一體、獨立自主、捍衛(wèi)統(tǒng)一、內(nèi)聚力強(qiáng)的民族實體”??。在“多元一體”的中華民族發(fā)展格局下，西藏人民與其他各族人民在交往互動過程中成為命運共同體（“一體”），西藏地方鑄牢中華民族共同體意識的重點在于厘清“一體”的中華民族整體意識與“多元”之一的本民族自我意識之間的關(guān)系。系統(tǒng)梳理西藏自治區(qū)立法實踐的歷史演進(jìn)，深入挖掘其制度基礎(chǔ)，清晰認(rèn)識地方法治理念從“法制”邁向“法治”并最終演進(jìn)至“全面依法治國”??的發(fā)展脈絡(luò)，具有關(guān)鍵意義。這不僅有助于厘清“一體”的中華民族共同體意識與“多元”格局下的本民族自我意識之間辯證統(tǒng)一、不可分割的關(guān)系，更能深刻總結(jié)立法實踐在西藏自治區(qū)發(fā)展進(jìn)程中的基石作用，即從立足特殊區(qū)情、服務(wù)現(xiàn)實發(fā)展起步，逐步演進(jìn)為推進(jìn)依法治藏、鑄牢中華民族共同體意識的根本法治保障。

（一）西藏自治區(qū)立法實踐的歷史演進(jìn)

1951年，《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》簽訂，以法律文件的形式確立了西藏實行民族區(qū)域自治的根本方向，標(biāo)志著西藏進(jìn)入和平解放的歷史新階段。1956年，西藏自治區(qū)籌備委員會作為具有政權(quán)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)宣告成立，著手開展包括法規(guī)制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置在內(nèi)的系統(tǒng)性自治制度建設(shè)，標(biāo)志著西藏民族區(qū)域自治實踐取得實質(zhì)性突破。西藏地方立法體系伴隨民族區(qū)域自治制度的演進(jìn)而發(fā)展，其性質(zhì)經(jīng)歷了從服務(wù)于舊有的政教合一統(tǒng)治秩序轉(zhuǎn)向保障廣大人民群眾的權(quán)益，并在國家法律體系與地方自治需求的雙重推動下持續(xù)完善的根本性轉(zhuǎn)變。1965年，西藏自治區(qū)正式成立，《西藏自治區(qū)各級人民代表大會和各級人民委員會組織條例》頒布，這一里程碑事件不僅使西藏法治建設(shè)全面融入中國特色社會主義法制體系，更意味著《憲法》原則在西藏得到貫徹實施，國家法制統(tǒng)一性顯著增強(qiáng)。自此，西藏自治區(qū)的地方法治體系持續(xù)健全，立法工作結(jié)合國家法治進(jìn)程和本地社會發(fā)展需求穩(wěn)步推進(jìn)，大致經(jīng)歷了3個主要發(fā)展階段。

1.起步階段（1965—1978年）

西藏自治區(qū)于1965年成立后，隨即制定了具有里程碑意義的首部法規(guī)《西藏自治區(qū)各級人民代表大會和各級人民委員會組織條例》。該條例系統(tǒng)界定了地方權(quán)力機(jī)關(guān)的組織體系與職權(quán)范圍，為民族區(qū)域自治制度在西藏的具體實施奠定了制度基礎(chǔ)，同時也為日后的地方立法工作提供了重要參考。1966—1976年間，西藏社會制度經(jīng)歷了根本性變革，通過農(nóng)牧業(yè)合作化運動和人民公社化改造（1975年底基本完成），生產(chǎn)資料從個體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x集體所有制，確立了以公有制為基礎(chǔ)的社會主義經(jīng)濟(jì)制度；1977—1978年末則處于制度調(diào)整的過渡階段。值得注意的是，這一時期全國立法活動受政治運動沖擊顯著，1975年頒布的《憲法》大幅壓縮民族自治地方權(quán)力，將“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”專節(jié)條款從1954年《憲法》的6條縮減至單一條款（第二十四條），且內(nèi)容高度抽象化。在此背景下，西藏的法治建設(shè)與其他各項社會發(fā)展事業(yè)如同全國其他地區(qū)一樣，均受到嚴(yán)重波及。

2.發(fā)展階段（1979—2011年）

改革開放時期（1978—1988年），西藏的法治建設(shè)逐步恢復(fù)發(fā)展，立法領(lǐng)域不斷拓寬，西藏法治建設(shè)進(jìn)入系統(tǒng)性恢復(fù)階段。隨著自治區(qū)人民代表大會制度的重建及常務(wù)委員會的設(shè)立，西藏自治區(qū)的立法工作聚焦于常務(wù)委員會工作所需的制度建設(shè)以及西藏自治區(qū)的安全穩(wěn)定，制定了一系列地方性法規(guī)（包括具備法規(guī)效力的決定或決議，以下所稱“地方性法規(guī)”均包括具備法規(guī)效力的決定或決議），如《西藏自治區(qū)第四屆人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在全區(qū)暫不實行差額選舉實行等額選舉的決定》（1987），西藏的法治建設(shè)逐步恢復(fù)。1984年，《民族區(qū)域自治法》公布，并于同年10月1日起正式實施，標(biāo)志著我國民族區(qū)域自治的法規(guī)體系初步建成，鞏固了西藏民族區(qū)域自治的法律地位，西藏自治區(qū)的立法領(lǐng)域也由此拓寬，制定了《西藏自治區(qū)學(xué)習(xí)、使用和發(fā)展藏語文的規(guī)定》（1987）、《西藏自治區(qū)第四屆人民代表大會第六次會議關(guān)于維護(hù)祖國統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、反對分裂活動的決議》（1988）、《西藏自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》（1988）等地方性法規(guī)。1989—2001年期間，隨著改革開放的深入推進(jìn)，西藏自治區(qū)地方立法工作的核心任務(wù)調(diào)整為提速立法步伐，實現(xiàn)資源紅利向經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢的轉(zhuǎn)變，從而匹配經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展的要求。立法領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，出臺了包含自治區(qū)地方性法規(guī)和拉薩市地方性法規(guī)在內(nèi)的約112部地方性法規(guī)，以及16部自治區(qū)政府規(guī)章（含立、改、廢），內(nèi)容主要涉及實施國家法律、環(huán)境和自然資源管理、邊境安全、道路交通管理和食品衛(wèi)生管理等。從2002年黨的十六大召開到2011年，西藏地方立法工作進(jìn)入改革開放的跨越式發(fā)展新階段，立法重心突出體現(xiàn)了“以人為本、立法為民”的理念，著力通過法治手段保障和改善民生福祉。在立法實踐中，既注重加快經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法進(jìn)程，又統(tǒng)籌推進(jìn)維護(hù)社會穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會事業(yè)發(fā)展等方面的法制建設(shè)，形成了全面協(xié)調(diào)發(fā)展的立法格局，先后出臺了71部地方性法規(guī)（含拉薩市地方性法規(guī)5部），以及35部政府規(guī)章（含拉薩市政府規(guī)章10部），內(nèi)容主要涉及反對分裂破壞活動、人民代表大會常務(wù)委員會工作事項、環(huán)境和自然資源保護(hù)與管理、特定群體保障、財稅和教育事業(yè)等。西藏地方立法開始與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求結(jié)合，為區(qū)域治理、維護(hù)邊疆安全、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)等領(lǐng)域提供了更全面的法治支撐。

3.深化階段（2012年至今）

2012年，黨的十八大召開，中國特色社會主義進(jìn)入新時代。黨的十八大作出關(guān)于“加快建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明”的重要部署。在全面依法治國戰(zhàn)略指引下，西藏自治區(qū)的立法工作進(jìn)入精細(xì)化、系統(tǒng)化發(fā)展新時期。2012年至數(shù)據(jù)統(tǒng)計截止日期（2025年7月3日），西藏自治區(qū)公布的地方性法規(guī)共計278部，其中，自治區(qū)級地方性法規(guī)161部（包括有效127部、失效4部、部分失效1部、已修改28部、尚未施行1部），市級地方性法規(guī)117部（包括有效92部、失效3部、已修改22部；包括拉薩市51部、昌都市12部、林芝市13部、那曲市5部、日喀則市22部、山南市14部）；西藏自治區(qū)公布的政府規(guī)章共計131部，其中，自治區(qū)級政府規(guī)章61部（包括有效55部、失效1部、已修改5部）；市級政府規(guī)章70部（包括有效57部、失效8部、已修改5部；包括拉薩市42部、昌都市5部、林芝市1部、日喀則市15部、山南市7部）。

《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》（2025年修訂）等重點法規(guī)的出臺，體現(xiàn)了立法工作從“有法可依”向“良法善治”的轉(zhuǎn)變。在這一階段，除了拉薩，日喀則、林芝等城市也積極參與到立法實踐中。日喀則針對當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)牧業(yè)，制定了相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持與規(guī)范法規(guī)，促進(jìn)了農(nóng)牧業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展；林芝憑借其獨特的生態(tài)旅游資源，出臺了生態(tài)旅游管理條例，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時，推動了旅游業(yè)的健康發(fā)展。這些法規(guī)的出臺，為發(fā)展高原特色經(jīng)濟(jì)、提升人民幸福感、鑄牢中華民族共同體意識提供了精準(zhǔn)的制度支撐。

（二）西藏自治區(qū)立法實踐的制度基礎(chǔ)

總體而言，西藏自治區(qū)作為省級民族自治地方享有雙重性質(zhì)的立法權(quán)，其權(quán)限來源于《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的雙重授權(quán)，即自治區(qū)級人民代表大會及其常務(wù)委員會一方面從《憲法》與《地方組織法》的授權(quán)中獲得了制定和頒布地方性法規(guī)的權(quán)利，另一方面基于《民族區(qū)域自治法》的授權(quán)，享有制定自治條例和單行條例的權(quán)利。具體而言，西藏自治區(qū)的立法制度歷經(jīng)六十余年的發(fā)展與完善，在中國法治建設(shè)的整體框架下逐步形成了具有民族區(qū)域自治特色的立法體系。1954年《憲法》首次確立了民族自治地方的立法權(quán)限。1982年《憲法》進(jìn)一步將具有立法權(quán)的“自治機(jī)關(guān)”明確為“民族自治地方的人民代表大會”，并增設(shè)備案制度，使立法主體更加明確、程序更加規(guī)范。1984年《民族區(qū)域自治法》及2001年修正案（第20條）賦予自治機(jī)關(guān)經(jīng)上級批準(zhǔn)后變通執(zhí)行或停止執(zhí)行上級國家機(jī)關(guān)行政決議、決定、命令和指示的權(quán)力，有效增強(qiáng)了民族自治地方的行政執(zhí)行靈活性。2000年《立法法》及其后續(xù)修正（2005年、2015年）對民族自治地方的立法權(quán)限作出了合理規(guī)范，明確規(guī)定民族自治地方制定的自治條例和單行條例只能在特定情況下對法律和行政法規(guī)進(jìn)行變通規(guī)定，同時嚴(yán)格排除了與法律、行政法規(guī)的基本原則相抵觸或者違背其基本精神等情形。2001年及2017年《西藏自治區(qū)立法條例》對自治區(qū)人民代表大會、人民代表大會常務(wù)委員會及自治區(qū)人民政府規(guī)章制定權(quán)限作出了具體劃分。2024年修訂版進(jìn)一步調(diào)整了立法權(quán)限配置，明確收回了自治區(qū)人大常委會對自治條例和單行條例進(jìn)行補(bǔ)充和修改的權(quán)限，規(guī)定其僅可對地方性法規(guī)行使補(bǔ)充和修改權(quán)。這一調(diào)整進(jìn)一步厘清了中央與地方、立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限邊界。在立法機(jī)制方面，西藏自治區(qū)的規(guī)范體系經(jīng)歷了由單一走向系統(tǒng)化的演進(jìn)過程。1985年頒布的《西藏自治區(qū)地方性法規(guī)制定程序》為早期立法活動提供了基本框架，該規(guī)定歷經(jīng)1990年與1995年兩次修訂后，最終于2000年廢止。隨著《立法法》和《西藏自治區(qū)立法條例》的頒布實施，西藏自治區(qū)逐步構(gòu)建起完善的現(xiàn)代立法體系。該體系不僅涵蓋了立法規(guī)劃與計劃制度、規(guī)范化立法程序、法規(guī)解釋制度和備案審查機(jī)制等核心內(nèi)容，還建立了以聽證會、專家論證、座談會、公開征求意見和立法后評估為支撐的多元化公眾參與機(jī)制。這些制度的實施有效保障了立法的科學(xué)性和民主性，顯著提升了立法質(zhì)量，為西藏的法治建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)。這一制度基礎(chǔ)的發(fā)展歷程既保證了國家法制統(tǒng)一，又充分尊重和保障了民族自治地方的立法自主權(quán)，為西藏地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和維護(hù)長治久安提供了堅實的法治保障。

三、鑄牢中華民族共同體意識視野下西藏自治區(qū)60年立法實踐的主要成就

西藏自治區(qū)60年的立法實踐在鑄牢中華民族共同體意識的時代背景下，走出了一條獨具特色的法治建設(shè)之路。從歷史維度看，西藏立法工作經(jīng)歷了從無到有、從粗放到精細(xì)的演進(jìn)過程，既遵循國家法治建設(shè)的統(tǒng)一要求，又充分體現(xiàn)民族區(qū)域自治的地方特色。這一歷程見證了西藏法治建設(shè)從制度奠基到體系完善的全過程，展現(xiàn)了社會主義法治在民族地區(qū)的生動實踐。從1965年自治區(qū)成立之初首部法規(guī)的誕生，到新時代“良法善治”理念下精細(xì)化立法的推進(jìn)，立法工作始終與國家法治進(jìn)程同頻共振，與西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緊密相連，在數(shù)量積累與質(zhì)量提升的雙重維度取得突破性進(jìn)展，逐步構(gòu)建起“法規(guī)+規(guī)章”的多層次立法體系，地方性法規(guī)與政府規(guī)章覆蓋社會生活各領(lǐng)域，既堅決維護(hù)國家法制統(tǒng)一，確保憲法法律原則在西藏落地生根，又充分結(jié)合當(dāng)?shù)貧v史文化、地理環(huán)境和民族特點，實現(xiàn)了立法的針對性與適用性，不僅為維護(hù)國家統(tǒng)一、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)提供了明確的行為規(guī)范，也為保障民生、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展筑牢了制度根基，更在生態(tài)保護(hù)與文化傳承中彰顯了共同體的價值追求。透過立法數(shù)量的穩(wěn)步增長、領(lǐng)域的持續(xù)拓展和內(nèi)容的不斷深化，既能清晰看到西藏法治建設(shè)從“有法可依”向“有法善治”的歷史跨越，又能深刻感受到立法工作在凝聚民族共識、強(qiáng)化國家認(rèn)同、培育共同體意識中的核心作用。這些鑄牢中華民族共同體意識的立法實踐，既是當(dāng)下制度建設(shè)的成果，又是未來法治發(fā)展的方向，能夠發(fā)揮法治的“引領(lǐng)”價值。以下將從立法數(shù)量與規(guī)模、立法領(lǐng)域與內(nèi)容兩個方面，具體闡述西藏自治區(qū)立法實踐在鑄牢中華民族共同體意識進(jìn)程中的豐碩成就。

（一）立法數(shù)量與規(guī)模

60年來，西藏自治區(qū)的立法工作取得了豐碩成果，形成“法規(guī)+規(guī)章”的多層次、全方位立法體系，為鑄牢中華民族共同體意識提供了豐富的制度資源。在地方性法規(guī)方面，自1983年至今（數(shù)據(jù)統(tǒng)計截至2025年7月3日），西藏自治區(qū)共發(fā)布564部地方性法規(guī)（統(tǒng)計數(shù)據(jù)涵蓋：有效305部、失效102部、部分失效2部、已修改154部、尚未實施1部；包括自治區(qū)級地方性法規(guī)413部、市級地方性法規(guī)151部），現(xiàn)行有效305部（圖1），其中2025年修改的21件法規(guī)通過合憲性審查，確保與國家法治統(tǒng)一。這些法規(guī)的制定和修改，緊密圍繞西藏的發(fā)展需求，不斷適應(yīng)時代變化。例如，隨著互聯(lián)網(wǎng)在西藏的普及，制定了網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)法規(guī)，保障了西藏地區(qū)網(wǎng)絡(luò)空間的安全與穩(wěn)定，促進(jìn)了信息時代下各民族的交流與發(fā)展。政府規(guī)章方面，1991—2025年間共公布182份（其中自治區(qū)級政府規(guī)章100部，市級政府規(guī)章82部），公布的政府規(guī)章在2012年達(dá)到次高峰、2023年達(dá)到高峰（圖2），修改或廢止類規(guī)章31份，占比17%。立法數(shù)量的增長與動態(tài)調(diào)整機(jī)制的形成，反映了西藏立法從“數(shù)量積累”到“質(zhì)量提升”的演進(jìn)過程，也體現(xiàn)了法治建設(shè)對共同體意識培育的持續(xù)回應(yīng)。通過不斷完善立法體系，使法律更好地服務(wù)于西藏的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，增強(qiáng)了各民族對法律的認(rèn)同感和遵守法律的自覺性，進(jìn)一步凝聚了共同體意識。

（二）立法領(lǐng)域與內(nèi)容

西藏自治區(qū)的立法體系具有廣泛的覆蓋性和深刻的社會功能，其內(nèi)容貫穿社會生活的各個領(lǐng)域，在鑄牢中華民族共同體意識的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等維度均發(fā)揮了重要的制度性作用。基于法律規(guī)范的調(diào)整對象與內(nèi)容屬性，本文對西藏自治區(qū)現(xiàn)行地方性法規(guī)與政府規(guī)章進(jìn)行了系統(tǒng)化分類分析，最終確立了35類地方性法規(guī)（圖3）與31類政府規(guī)章（圖4）。地方性法規(guī)中，決定類法規(guī)（修改或廢止法規(guī)或規(guī)章的決定）占比最高（63份，31.0%）；其次為法治類法規(guī)（20份，9.9%）；環(huán)境和自然資源管理類法規(guī)占比次之（18份，8.9%）。政府規(guī)章中，修改或廢止規(guī)章和規(guī)范性文件類規(guī)章占比最高（31份，17.0%）；其次是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)類規(guī)章（24份，13.2%）；再次是環(huán)境和自然資源管理類規(guī)章（20份，11.0%）。

以維護(hù)國家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善、促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與文化傳承為重點，西藏自治區(qū)的立法工作不斷深化。在維護(hù)國家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)方面，《關(guān)于維護(hù)祖國統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、反對分裂活動的決議》（1988）和《拉薩市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》（2023年修訂）等法規(guī)，從制度設(shè)計和實踐指引兩個層面，構(gòu)筑了維護(hù)國家統(tǒng)一的法治防線，將鑄牢中華民族共同體意識的價值理念轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的法律規(guī)范。以《拉薩市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》為例，該條例不僅明確了政府、社會組織和公民在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)方面的責(zé)任與義務(wù)，還通過鼓勵各民族交往交流交融、依法懲處破壞民族團(tuán)結(jié)的行為，切實保障拉薩及西藏全區(qū)的社會穩(wěn)定，為鑄牢中華民族共同體意識提供了堅實的法治支撐。

在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善的立法實踐中，西藏自治區(qū)通過《西藏拉薩國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理辦法》（2011）、《西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療管理辦法》（2012）等規(guī)章，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)與民生協(xié)同發(fā)展的法治保障體系，切實促進(jìn)各民族共享發(fā)展紅利。拉薩國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)依托立法支持，吸引大量企業(yè)入駐，創(chuàng)造豐富就業(yè)機(jī)會，顯著提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力，使各民族群眾在就業(yè)創(chuàng)業(yè)中普遍受益；農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療管理辦法通過制度優(yōu)化，大幅改善基層醫(yī)療條件，提升農(nóng)牧民健康水平，從民生保障層面夯實中華民族共同體意識；交通運輸領(lǐng)域立法則以拉薩、日喀則、昌都等地的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理為重點，完善區(qū)域路網(wǎng)體系，促進(jìn)商貿(mào)流通與產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及各族群眾。

在生態(tài)環(huán)境與文化傳承領(lǐng)域，西藏自治區(qū)立足其獨特的資源稟賦和民族文化優(yōu)勢，構(gòu)建了較為完善的法律體系。在環(huán)境和自然資源保護(hù)方面，現(xiàn)行有效的法規(guī)包括地方性法規(guī)38部、規(guī)章15部；文化傳承領(lǐng)域則有地方性法規(guī)16部、規(guī)章1部。西藏自治區(qū)先后頒布實施了《西藏自治區(qū)國家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》《西藏自治區(qū)大氣污染防治條例》《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》（2024年修訂）、《西藏自治區(qū)冰川保護(hù)條例》等區(qū)級地方性法規(guī)，以及《拉薩市雅魯藏布江保護(hù)條例》《林芝市森林草原防火條例》等市級地方性法規(guī)。同時，西藏自治區(qū)還制定了《日喀則市固體廢物污染環(huán)境防治管理辦法》《拉薩市機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排氣污染防治辦法》《西藏自治區(qū)林地保護(hù)管理辦法》等地方政府規(guī)章，形成了以國家法律為統(tǒng)領(lǐng)、地方立法為補(bǔ)充的立體化法律框架，凸顯高原生態(tài)特色。在文化立法方面，《西藏自治區(qū)學(xué)習(xí)、使用和發(fā)展藏語文的規(guī)定》（2019年修正）、《西藏自治區(qū)文物保護(hù)條例》（2023年修正）等法規(guī)，保障了藏語文在教育、文化、行政管理等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，推動了藏文化的傳承與發(fā)展，從生態(tài)與文化雙重維度鑄牢了共同體意識。

四、西藏自治區(qū)立法促進(jìn)中華民族共同體意識形塑的規(guī)范路徑分析

西藏自治區(qū)成立60年來，緊扣其作為國家安全屏障、生態(tài)安全屏障、戰(zhàn)略資源儲備基地、清潔能源接續(xù)基地和面向南亞開放的重要通道等戰(zhàn)略定位，結(jié)合地方實際需求，在國家安全、生態(tài)保護(hù)、資源管理、民族團(tuán)結(jié)、社會管理、文化傳承、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障等領(lǐng)域制定了系列法律法規(guī)，構(gòu)建起具有鮮明特色的地方性法規(guī)體系，以法治建設(shè)助力中華民族共同體意識的培育與塑造。

（一）立法實踐的特征解構(gòu)與范式歸納

一是堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)原則?政治屬性是立法工作的第一屬性，自治區(qū)人大及政府在立法實踐中充分發(fā)揮我國政治制度的顯著優(yōu)勢，強(qiáng)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為鑄牢中華民族共同體意識提供了最根本的政治基石與組織保障，構(gòu)建起具有邊疆治理價值的法治體系，強(qiáng)化了中華民族共同體的制度認(rèn)同，為邊疆民族地區(qū)治理現(xiàn)代化提供了法治范本，彰顯出西藏自治區(qū)立法工作在政治引領(lǐng)與價值塑造維度的雙重創(chuàng)新。

在制度運行層面，《西藏自治區(qū)立法條例》（2024年修正）明確將“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”作為指導(dǎo)思想寫入法規(guī)，將“貫徹新時代黨的治藏方略，聚焦‘四件大事’、聚力‘四個創(chuàng)建’”作為立法目標(biāo)，為西藏長治久安和高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。在價值導(dǎo)向?qū)用?，以《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》為代表的地方性法規(guī)與自治區(qū)黨委工作安排有機(jī)銜接，將鑄牢中華民族共同體意識貫穿立法全過程，既以地方性法規(guī)的法治形式凸顯鞏固民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)在西藏工作全局中的關(guān)鍵地位，又以“小切口”形態(tài)明晰了建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新西藏的實踐路徑。

二是深刻彰顯西藏自治區(qū)的區(qū)域特質(zhì)?基于西藏自治區(qū)的戰(zhàn)略定位，立法工作針對重點領(lǐng)域與關(guān)鍵問題形成了系統(tǒng)性回應(yīng)。

首先，西藏作為中國重要的生態(tài)安全屏障，其廣袤地域承載著富集的自然資源與全球獨特性的生態(tài)系統(tǒng)本底。在生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)下，西藏自治區(qū)共制定59部生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)類法規(guī)，其中現(xiàn)行有效53部，占立法總量的11.5%，包括地方性法規(guī)38部、地方政府規(guī)章15部，內(nèi)容覆蓋自然資源保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)及環(huán)境污染防治等核心領(lǐng)域?！段鞑刈灾螀^(qū)國家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》等系列法規(guī)的頒布實施，構(gòu)建起以自然資源可持續(xù)利用與生態(tài)平衡維護(hù)為核心目標(biāo)的規(guī)范體系，體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的立法價值取向。

其次，西藏是一個多民族聚居、多宗教并存的地區(qū)，立法工作始終以尊重和保障公民宗教信仰自由為原則，契合多元文化共生的社會治理理論與中華民族共同體互嵌共生的交融特性?！段鞑刈灾螀^(qū)實施〈宗教事務(wù)條例〉辦法》等法規(guī)的出臺，既明確了宗教活動的法治化邊界與管理規(guī)范，保障了信教群眾的合法權(quán)益，又通過法律框架對宗教活動進(jìn)行引導(dǎo)，實現(xiàn)了宗教信仰自由與社會公共利益的平衡，維護(hù)了多元社會結(jié)構(gòu)下的和諧穩(wěn)定。

最后，立法工作符合中華民族共同體的本體論特征，強(qiáng)調(diào)各個民族的獨特歷史與文化貢獻(xiàn)需要認(rèn)真對待、不容忽視和否定。為保護(hù)和發(fā)展西藏優(yōu)秀的民族文化，保障少數(shù)民族文化權(quán)益，自治區(qū)共制定18部相關(guān)法規(guī)，現(xiàn)行有效17部（含地方性法規(guī)16部、地方政府規(guī)章1部）。2015年以來，自治區(qū)級地方性法規(guī)以修正完善為主，市級層面則新增文明行為促進(jìn)、紅色文化資源保護(hù)與發(fā)展的法治化推進(jìn)路徑，從制度層面構(gòu)建了少數(shù)民族文化權(quán)益保障的規(guī)范基礎(chǔ)，推動民族文化傳承發(fā)展納入法治化軌道。

三是著力健全社會管理與公共服務(wù)領(lǐng)域的立法體系?隨著西藏經(jīng)濟(jì)社會邁向高質(zhì)量發(fā)展的快車道，社會管理和公共服務(wù)范疇的立法需求日益增加。在此背景下，自治區(qū)精準(zhǔn)把握時代脈搏，從治安管理、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等多維度入手，構(gòu)建起一套契合西藏實際的地方性法規(guī)體系。

在城鄉(xiāng)社區(qū)治理方面，自治區(qū)立足社會發(fā)展程度、思維觀念、治理體制機(jī)制以及民族宗教問題交織等現(xiàn)實難題，深入貫徹黨的二十大和二十屆三中全會關(guān)于建設(shè)基層治理共同體、健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的精神，開創(chuàng)性地出臺全國省級層面首部城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域地方性法規(guī)——《西藏自治區(qū)社會治安綜合治理條例》。該法規(guī)從理論高度和實踐深度出發(fā)，以法治思維和法治方式為引領(lǐng)，為破解基層治理困境提供了堅實的制度支撐，有力推動了基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為建設(shè)團(tuán)結(jié)富裕文明和諧美麗社會主義現(xiàn)代化新西藏的強(qiáng)大助力。

在教育領(lǐng)域，立法工作同樣成績斐然。截至2024年，自治區(qū)各級各類學(xué)校已達(dá)3618所，九年義務(wù)教育鞏固率穩(wěn)固在97.86%。為順應(yīng)西藏教育新形勢，全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于教育工作和西藏工作的重要指示精神，以及新時代黨的治藏方略，自治區(qū)頒布了《西藏自治區(qū)教育督導(dǎo)條例》，并以此為依據(jù)，由自治區(qū)教育督導(dǎo)委員會印發(fā)《西藏自治區(qū)教育督導(dǎo)問責(zé)實施細(xì)則》。這一系列法規(guī)文件從教育督導(dǎo)的職責(zé)定位、工作流程到問責(zé)機(jī)制進(jìn)行了全面而系統(tǒng)的規(guī)范，為全區(qū)教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展注入了法治動力，確保教育改革發(fā)展沿著法治軌道穩(wěn)步前行。

四是與時俱進(jìn)，精準(zhǔn)回應(yīng)新時代發(fā)展命題?立法工作的時代性是衡量其生命力的重要標(biāo)尺，西藏自治區(qū)始終將立法實踐與時代發(fā)展同頻共振，以法治建設(shè)的前瞻性適應(yīng)新時代改革發(fā)展需求。近年來，針對數(shù)字經(jīng)濟(jì)崛起、科技創(chuàng)新深化、鄉(xiāng)村振興推進(jìn)等重大時代課題，自治區(qū)精準(zhǔn)施策，相繼制定《西藏自治區(qū)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》《西藏自治區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境條例》等地方性法規(guī)，通過制度供給的及時性與針對性，為西藏高質(zhì)量發(fā)展筑牢法治根基，確保改革發(fā)展在法治軌道上穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）制度創(chuàng)新的經(jīng)驗萃取與價值啟示

一是以習(xí)近平法治思想為指引，堅守人民至上原則?《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》（以下簡稱《條例》）作為全國首個以“模范區(qū)創(chuàng)建”為主題的地方性法規(guī)，在制定進(jìn)程中始終將人民至上理念貫穿始終，依據(jù)全過程人民民主理論，多維度拓展公眾參與路徑，先后在北京、西藏召開6場專家咨詢論證會，征求140位領(lǐng)導(dǎo)、專家，437位各級人大代表，7地市、23個部門、6個基層立法聯(lián)系點的意見、建議1424條。?2024年3月《條例》修訂工作啟動，修訂過程中召開7次專題會議，先后3輪征求西藏自治區(qū)黨委政研室、宣傳部等部門及7地（市）人大的意見建議，征求7地（市）委、行署（人民政府）意見建議，在西藏人大網(wǎng)公開征求社會公眾意見，召開區(qū)內(nèi)專家論證會、政協(xié)立法協(xié)商會。通過多渠道多層次廣泛征求意見，共收到意見建議414條，采納吸收意見建議222條?！稐l例》制定和修訂的過程匯聚了國家有關(guān)部委、高等院校及科研機(jī)構(gòu)專家學(xué)者和社會公眾的智慧結(jié)晶，充分體現(xiàn)了民主集中制原則。不僅使該法規(guī)成為鑄牢中華民族共同體意識、推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的示范樣本，更在自治區(qū)立法發(fā)展史上留下具有標(biāo)志性意義的深刻印記，體現(xiàn)了地方立法在國家治理體系中的重要作用與價值。

二是健全立法機(jī)制，實現(xiàn)動態(tài)優(yōu)化?從制度層面構(gòu)建科學(xué)完備的立法體系，是確保法治建設(shè)與共同體發(fā)展同頻共振的關(guān)鍵支撐。首先，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，完善立法請示報告制度。通過修訂《西藏自治區(qū)人大常委會立法工作重要事項向自治區(qū)黨委請示報告制度》，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法全過程，明確立法重大事項須向自治區(qū)黨委請示報告，從政治高度確保立法工作始終服務(wù)于共同體建設(shè)的根本方向，為立法實踐提供堅實的政治引領(lǐng)。其次，構(gòu)建協(xié)同高效的立法工作格局，提升立法質(zhì)量與效率。一方面，推行立法工作專班機(jī)制，整合人大與政府部門資源，統(tǒng)籌專業(yè)力量，形成立法合力。自治區(qū)人大有關(guān)專工委提前介入政府法規(guī)提案起草環(huán)節(jié)，就核心問題與難點問題開展聯(lián)合調(diào)研、共同論證，強(qiáng)化法規(guī)的針對性、有效性與可操作性，保障法規(guī)提案高質(zhì)量提交審議。另一方面，在法規(guī)統(tǒng)一審議階段，與起草部門、司法廳進(jìn)行逐條研究，既有效防范部門利益法制化傾向，又充分考量法規(guī)的社會適應(yīng)性；針對重要立法項目成立人大與政府共同參與的專班，進(jìn)一步提升立法協(xié)同性，確保立法過程科學(xué)規(guī)范。最后，建立常態(tài)化“立改廢釋”機(jī)制與“小快靈”立法模式，增強(qiáng)法治對社會需求的及時回應(yīng)。通過“小快靈”立法，聚焦具體問題精準(zhǔn)發(fā)力，如《昌都市文明行為促進(jìn)條例》（2023）針對當(dāng)?shù)匚拿鹘ㄔO(shè)中的突出問題，迅速出臺法規(guī)，對隨地吐痰、亂扔垃圾等不文明行為予以規(guī)范，彰顯了法治對共同體建設(shè)的適應(yīng)性。同時，通過定期開展法規(guī)清理與評估，及時修改或廢止不適應(yīng)社會發(fā)展的法規(guī)，推動“立改廢釋”常態(tài)化，確保立法體系始終與社會發(fā)展相契合，維護(hù)立法體系的科學(xué)性與有效性，為共同體建設(shè)提供持續(xù)穩(wěn)定的法治保障。

三是秉持守正創(chuàng)新與系統(tǒng)觀念，提升立法質(zhì)效?以系統(tǒng)性思維統(tǒng)籌立法創(chuàng)新與實踐需求，通過構(gòu)建“特別法+技術(shù)賦能+文化協(xié)同”的立體化路徑，為西藏自治區(qū)生態(tài)保護(hù)與地方發(fā)展的動態(tài)平衡提供法治支撐，尤其在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建、國家公園規(guī)范化建設(shè)、生態(tài)監(jiān)測體系完善等關(guān)鍵領(lǐng)域形成了突破性成果。從實踐成效看，截至2024年，自治區(qū)在生態(tài)建設(shè)與民生改善的協(xié)同推進(jìn)中實現(xiàn)了質(zhì)的躍升：在生態(tài)保護(hù)維度，通過國土綠化工程的系統(tǒng)實施，累計完成人工造林106萬畝，草原生態(tài)修復(fù)600萬畝，新增村莊綠化面積6000畝，生態(tài)屏障功能持續(xù)強(qiáng)化；在鄉(xiāng)村發(fā)展維度，建成300個高原美麗鄉(xiāng)村示范點，完成4.3萬戶牲畜圈舍改造及2.4萬座農(nóng)村廁所升級，人居環(huán)境顯著優(yōu)化；在能源惠民維度，創(chuàng)新推行清潔供暖試點項目，惠及城鄉(xiāng)居民超20萬人，民生福祉持續(xù)增進(jìn)。

上述實踐既體現(xiàn)了法治保障對生態(tài)保護(hù)與民生發(fā)展的統(tǒng)籌引領(lǐng)，實現(xiàn)了二者的有機(jī)統(tǒng)一，更以高海拔地區(qū)生態(tài)治理的鮮活實踐，為全球同類區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展提供了具有中國特色的解決方案，彰顯了中國智慧在生態(tài)法治領(lǐng)域的獨特價值。

五、新時代西藏自治區(qū)立法夯實鑄牢中華民族共同體意識法治基石的展望

前文通過解構(gòu)西藏自治區(qū)立法實踐的特征與經(jīng)驗萃取，揭示了其在鑄牢中華民族共同體意識過程中的規(guī)范路徑與制度創(chuàng)新。西藏自治區(qū)立法實踐既實現(xiàn)了民族區(qū)域自治與法治統(tǒng)一的有機(jī)協(xié)調(diào)，又依托環(huán)境與自然資源保護(hù)、文化保護(hù)、教育促進(jìn)、經(jīng)濟(jì)共享等具體制度設(shè)計，有效強(qiáng)化了各族群眾的共同體認(rèn)同。這些經(jīng)驗不僅為民族地區(qū)立法提供了可借鑒的范式，也為新時代中華民族共同體建設(shè)奠定了法治基礎(chǔ)。

然而，面對全球化背景下意識形態(tài)領(lǐng)域的復(fù)雜挑戰(zhàn)，以及西藏經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需求，現(xiàn)行立法體系仍需進(jìn)一步完善。下文將立足新時代黨的民族工作主線，從立法體系完備性、立法質(zhì)量效能提升、專業(yè)隊伍建設(shè)等維度，探討如何優(yōu)化西藏自治區(qū)法治實踐，以進(jìn)一步夯實鑄牢中華民族共同體意識的法治基石，為推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)提供更堅實的制度保障。

（一）聚焦重點領(lǐng)域立法：以制度供給現(xiàn)代化鑄牢中華民族共同體法治根基

面對新時代國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，以及復(fù)雜多變的內(nèi)外環(huán)境與邊疆民族地區(qū)的特殊發(fā)展需求，立法工作需突破傳統(tǒng)經(jīng)驗主義桎梏，以系統(tǒng)性思維精準(zhǔn)識別治理場景中的法治需求，通過強(qiáng)化重點領(lǐng)域立法供給與制度設(shè)計創(chuàng)新，推動立法范式從“問題回應(yīng)型”向“戰(zhàn)略引領(lǐng)型”、從被動回應(yīng)的“經(jīng)驗型立法”向主動規(guī)劃的“預(yù)見型立法”轉(zhuǎn)型，為鑄牢中華民族共同體意識構(gòu)建邏輯自洽、效能凸顯的法治保障體系。這一過程需始終圍繞西藏在維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益中的特殊法治需求，聚焦“穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)、強(qiáng)邊”四件大事的核心矛盾，優(yōu)化立法資源配置，提升制度供給質(zhì)量，構(gòu)建與國家治理體系相銜接、與區(qū)域發(fā)展特征相適配的立法框架。

在維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)域，基于西藏邊疆區(qū)位的戰(zhàn)略特殊性，應(yīng)將生物安全與網(wǎng)絡(luò)安全納入法治防控體系：通過立法完善動植物疫病聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、外來物種入侵監(jiān)測預(yù)警制度，從生態(tài)鏈源頭守護(hù)邊疆生態(tài)安全與農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)根基；同時以法律形式明確關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)責(zé)任清單、網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險評估機(jī)制，筑牢數(shù)字化時代的邊疆安全屏障，通過制度剛性強(qiáng)化“國家安全共同體”的集體認(rèn)知。

在促進(jìn)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)協(xié)同領(lǐng)域，需立足西藏作為國家重要生態(tài)安全屏障的戰(zhàn)略定位，以立法形式將生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展的辯證關(guān)系轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范。通過構(gòu)建生態(tài)保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、綠色低碳發(fā)展激勵機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑等法治框架，既明確生態(tài)屏障建設(shè)的剛性約束，又為清潔能源開發(fā)、低碳產(chǎn)業(yè)培育提供制度指引，使“共同守護(hù)美麗家園”的理念通過法律規(guī)則轉(zhuǎn)化為各族群眾的行為自覺，強(qiáng)化生態(tài)共同體的價值認(rèn)同。

在增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體建設(shè)領(lǐng)域，立法工作應(yīng)聚焦各民族交往交流交融的實踐場景，將“五個認(rèn)同”的政治共識轉(zhuǎn)化為可操作的法律規(guī)范。在教育領(lǐng)域，通過立法確立各民族學(xué)生混班混校的保障機(jī)制、多元文化教育融合模式，以制度推動教育共同體建設(shè)；在就業(yè)領(lǐng)域，以法律明確各民族平等就業(yè)權(quán)利的保障措施、跨民族職業(yè)協(xié)作的激勵機(jī)制，促進(jìn)職場中的民族互嵌；在文化領(lǐng)域，通過非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)立法構(gòu)建系統(tǒng)性傳承機(jī)制，既以法律形式守護(hù)藏戲、唐卡等民族文化瑰寶的生命力，更通過立法敘事凸顯“各民族文化都是中華文化有機(jī)組成部分”的法理邏輯，使文化認(rèn)同在法治軌道上深度融入中華民族共同體意識。

（二）提升立法質(zhì)量與效率：以高質(zhì)量法治供給推動西藏長治久安

新時代西藏立法工作需錨定高質(zhì)量發(fā)展方向，以中央民族工作會議精神為遵循，緊扣鑄牢中華民族共同體意識主線，通過機(jī)制創(chuàng)新與形式優(yōu)化，實現(xiàn)立法質(zhì)量與效率的協(xié)同提升，為西藏長治久安和各民族共同繁榮筑牢法治根基。

首先，在完善立法機(jī)制層面，應(yīng)秉持以人民為中心的立法理念，通過機(jī)制創(chuàng)新激活基層治理內(nèi)生動力。具體而言，需將基層立法聯(lián)系點建設(shè)作為立法民主化的關(guān)鍵載體，進(jìn)一步將覆蓋范圍拓展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社，讓更多基層群眾深度參與立法過程。通過開展“立法進(jìn)基層”系列活動，廣泛吸納群眾意見建議，確保立法工作接地氣、聚人氣、順民心。同時，建立民族習(xí)俗調(diào)研數(shù)據(jù)庫，系統(tǒng)歸集各民族傳統(tǒng)習(xí)俗、文化禁忌等信息，為移風(fēng)易俗、科學(xué)立法提供依據(jù)。這一機(jī)制創(chuàng)新既彰顯立法民主性，又保障立法能體現(xiàn)國家意志，且尊重民族習(xí)慣，實現(xiàn)“國法”與“民情”的有機(jī)統(tǒng)一。

其次，在創(chuàng)新立法形式層面，需發(fā)揮“小切口”立法的靶向效應(yīng)，針對高原特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、基層社會治理等具體問題制定專項條例。這種模式摒棄“大而全”的立法思路，聚焦具體問題，尊重法律實踐理性，從典型案例中探求具體規(guī)則，條文簡潔明了、針對性強(qiáng)，能快速回應(yīng)社會需求、提升立法效率。例如，針對松茸等野生菌類的保護(hù)與開發(fā)，可通過專門條例規(guī)范采摘、加工、銷售環(huán)節(jié)；針對唐卡等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，可通過專項條例明確傳承機(jī)制與市場規(guī)范?！靶∏锌凇绷⒎饶芫珳?zhǔn)解決實際問題，又能為各民族群眾提供清晰行為指引，增強(qiáng)法治獲得感。

再次，在提升立法效能層面，需凸顯法治在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與民族優(yōu)秀文化傳承保護(hù)中的積極作用。通過立法明確各民族交往交流交融的權(quán)利義務(wù)，破除“結(jié)構(gòu)互嵌”障礙，為構(gòu)建互嵌式社會結(jié)構(gòu)提供法治支撐。同時，將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)納入法治化軌道，構(gòu)建“活態(tài)傳承”制度體系，既守護(hù)文化多樣性，又通過闡釋格薩爾史詩等文化遺產(chǎn)中的中華文化共性符號，強(qiáng)化“多元一體”的民族文化認(rèn)知。立法效能的提升，既體現(xiàn)法治的規(guī)范性，更彰顯其在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與文化傳承中的價值引領(lǐng)作用。

（三）加強(qiáng)立法隊伍建設(shè)：構(gòu)建高素質(zhì)立法人才隊伍的戰(zhàn)略工程

立法隊伍的專業(yè)素養(yǎng)與創(chuàng)新能力是提升立法質(zhì)量的核心要素，亦是推動西藏法治現(xiàn)代化的重要支撐。需建立系統(tǒng)化的“送出去培訓(xùn)+引進(jìn)來支援”立體化培養(yǎng)機(jī)制，實現(xiàn)立法人才的知識更新與能力躍升。具體而言，通過“送出去培訓(xùn)”，每年選派立法工作人員赴內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或知名高校深造，重點研習(xí)立法技術(shù)、比較法研究、法律社會學(xué)等前沿理論與實務(wù)技能；同時引入“引進(jìn)來支援”機(jī)制，邀請內(nèi)地法學(xué)專家、立法實務(wù)工作者赴藏開展專題講座、案例研討等活動，依托“傳幫帶”模式推動立法理念與方法的本地化轉(zhuǎn)化。

建議組建由“法學(xué)專家+民族文化學(xué)者+實務(wù)工作者”構(gòu)成的復(fù)合型立法顧問團(tuán)隊，形成“智力資本”的協(xié)同效應(yīng)。其中，法學(xué)專家提供專業(yè)理論支撐，民族文化學(xué)者從本土文化視角提出建設(shè)性意見，實務(wù)工作者基于基層實踐反饋現(xiàn)實需求。這種多元主體協(xié)同模式，既能提升立法的科學(xué)性與合理性，又能確保法規(guī)的可操作性，使制度設(shè)計更貼合西藏實際，服務(wù)于鑄牢中華民族共同體意識的戰(zhàn)略目標(biāo)。

建議建立立法人員考核評價體系，將培訓(xùn)成果、立法貢獻(xiàn)等納入考核指標(biāo)，形成“以績促學(xué)、以學(xué)促用”的良性循環(huán)；同時設(shè)立立法創(chuàng)新獎勵機(jī)制，鼓勵立法工作者在重點領(lǐng)域立法中提出具有創(chuàng)新性和實踐價值的方案，以“激勵—約束”機(jī)制激發(fā)隊伍的內(nèi)生動力與創(chuàng)造力。

（四）推動青藏高原地區(qū)協(xié)同立法：構(gòu)建區(qū)域法治一體化的戰(zhàn)略路徑

推動青藏高原地區(qū)協(xié)同立法，是實現(xiàn)區(qū)域法治一體化、促進(jìn)西藏法治高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措，既能破解生態(tài)保護(hù)、民族文化傳承等區(qū)域共性難題，又能以法治強(qiáng)化“山水相連、命運與共”的共同體意識，助力各民族交往交流交融。西藏自治區(qū)應(yīng)聯(lián)合青海、四川、云南等涉藏州縣，建立跨區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制，成立專門協(xié)作平臺，定期研討重點領(lǐng)域協(xié)同方案，邀請中央立法機(jī)關(guān)指導(dǎo)以保障合法性與可行性。在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，需依據(jù)國家相關(guān)法律，結(jié)合高原特殊性，聚焦長江、瀾滄江等跨區(qū)域河流源頭保護(hù)，共同構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確責(zé)任劃分與利益分配，通過市場化手段實現(xiàn)生態(tài)資源優(yōu)化配置；在民族文化保護(hù)領(lǐng)域，圍繞跨區(qū)域文化線路的歷史價值，統(tǒng)一保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)法尺度，避免因地方立法差異導(dǎo)致的資源分配不均或重復(fù)保護(hù)問題。

同時，應(yīng)加強(qiáng)與內(nèi)地省市的立法經(jīng)驗交流，建立合作機(jī)制，在優(yōu)化營商環(huán)境、社會治理創(chuàng)新、涉外法治建設(shè)等領(lǐng)域互鑒經(jīng)驗。例如，借鑒內(nèi)地相關(guān)實踐完善邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，推動邊貿(mào)發(fā)展，促進(jìn)邊境地區(qū)各民族與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)文化交流，增強(qiáng)國家意識與共同體意識。

此外，需建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，平衡多地區(qū)訴求；強(qiáng)化跨區(qū)域執(zhí)法與監(jiān)督，確保法規(guī)統(tǒng)一實施；注重公眾參與和法治宣傳，提升各族群眾對協(xié)同立法的認(rèn)知與認(rèn)同，使其成為守護(hù)高原生態(tài)、傳承民族文化的重要力量。

（五）強(qiáng)化立法實施：融入全過程培育法治共同體意識

法律的生命力在于實施，立法實施過程是培育和強(qiáng)化共同體意識的重要載體。西藏自治區(qū)須將鑄牢中華民族共同體意識貫穿立法實施全流程，構(gòu)建“立法—普法—執(zhí)法—監(jiān)督”閉環(huán)機(jī)制，使法治實踐成為凝聚共識、增進(jìn)認(rèn)同的重要紐帶。在普法環(huán)節(jié)，應(yīng)明確將“鑄牢中華民族共同體意識”作為法治宣傳教育的核心內(nèi)容，依托“法律進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)寺廟、進(jìn)學(xué)校”等載體，以群眾喜聞樂見的方式闡釋法律條文背后的共同體理念，將抽象的法律原則轉(zhuǎn)化為具體的共同體實踐敘事，讓各族群眾在法治認(rèn)知中深化情感認(rèn)同。執(zhí)法環(huán)節(jié)需注重將共同體意識融入具體實踐，可通過制定行政執(zhí)法指引，要求執(zhí)法人員在處理涉及民族因素的事務(wù)時，兼顧法律統(tǒng)一性與民族習(xí)俗特殊性。在市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等跨領(lǐng)域執(zhí)法中，既要維護(hù)統(tǒng)一的法治秩序，又要尊重各民族傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式，讓群眾在公平正義的執(zhí)法體驗中增強(qiáng)對國家法治的認(rèn)同感，感知“共同守護(hù)、共同受益”的共同體邏輯。司法保障層面，應(yīng)完善司法救助與法律援助機(jī)制，針對少數(shù)民族群眾的實際需求提供精準(zhǔn)法律服務(wù)，保障各民族平等享有司法資源，以權(quán)利的平等實現(xiàn)夯實共同體意識的法治根基。同時，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，將共同體意識培育成效納入法治實施評估體系，確保立法實施全過程始終服務(wù)于鑄牢中華民族共同體意識的根本目標(biāo)。

六、結(jié)?語

西藏自治區(qū)六十載立法征程（1965—2025），既是一部法治體系日臻完善的演進(jìn)史，更是一部中華民族共同體意識在法治框架下持續(xù)培育、深度根植的成長史。通過構(gòu)建涵蓋182部政府規(guī)章、306部現(xiàn)行有效地方性法規(guī)的多層級、立體化規(guī)范體系，西藏以制度性創(chuàng)新回應(yīng)了民族地區(qū)法治實踐的核心命題——如何在維護(hù)國家法治統(tǒng)一的同時有效融合地方民族特色。這一探索，為鑄牢中華民族共同體意識提供了具有民族地區(qū)特色的法治示范路徑。

從保障人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)性法規(guī)，到聚焦民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的專項條例，西藏立法始終與國家共同體建設(shè)的時代進(jìn)程同頻共振，深刻彰顯了法律作為上層建筑對社會意識的能動塑造作用。無論是制度基石的奠定，還是價值導(dǎo)向的強(qiáng)化，都體現(xiàn)了民族地區(qū)立法在國家法治統(tǒng)一與地方特色融合中的辯證智慧。

展望未來，西藏自治區(qū)需持續(xù)以習(xí)近平法治思想為根本遵循，在立法實踐中深刻把握“國家意識、民族特色、時代需求”的辯證統(tǒng)一。唯有如此，法治才能真正成為促進(jìn)各民族交往交流交融、實現(xiàn)深度互嵌的堅韌紐帶，讓中華民族共同體意識在西藏高原的法治土壤中根深葉茂。在法治的堅實護(hù)航下，西藏各族人民必將像石榴籽一樣緊緊相擁，共同融入中華民族偉大復(fù)興的磅礴進(jìn)程，在法治建設(shè)與共同體意識的互構(gòu)共生中，為筑牢民族復(fù)興的西藏法治根基貢獻(xiàn)獨特智慧與力量。

原文載于《中國藏學(xué)》2025年第4期

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